فقر و وضعیت آن در ایران و جهان

مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق ایران در سی و هفتمین شماره بروشور «اقتصاد به زبان ساده» به موضوع «فقر» پرداخته است. در این پژوهش وضعیت فقر در جهان و ایران و توصیه‌های بانک جهانی و تجربه کشورهای موفق درزمینه کاهش فقر نیز مورد بررسی قرار گرفته است

مفهوم فقر و ابعاد مختلف آن

سازمان ملل متحد در توصیف فقر چنین بیان داشته است که «فقر در شکل‌های مختلف از قبیل کمبود درآمد برای معیشت پایدار، گرسنگی و سوءتغذیه، بیماری و مرگ‌ومیر ناشی از آن، بی‌خانمانی، ناامنی، محرومیت و تبعیض اجتماعی نمود پیدا می‌کند. این پدیده همچنین خود را به شکل عدم توانایی برای مشارکت در فرایندهای تصمیم‌گیری در عرصه‌های فرهنگی، اجتماعی و مدنی نشان می‌دهد.»

از نظر بانک جهانی نیز «فقر، محرومیت از رفاه است». این نهاد فقر را چنین تعریف می‌کند: «فقر گرسنگی، فقر نداشتن سرپناه و لباس، بیمار بودن و درمان نشدن، بی‌سواد بودن و مدرسه نرفتن است.» بانک جهانی همچنین تأکید می‌کند برای فقرا در فقر زیستن چیزی فراتر از اینهاست. چراکه فقرا اغلب بسیار آسیب‌پذیرند و در معرض انواع خطرات و بی‌عدالتی‌ها قرار دارند که خارج از اراده آنهاست. آنها همچنین از سوی نهادهای دولتی و اجتماعی و حتی جامعه به‌شدت مورد سوءاستفاده قرار می‌گیرند و از این طریق صدا و قدرت خود را در این نهادها از دست می‌دهند.

ماهیت فقر و سیر تحول آن

در خصوص فقر، تعاریف و رویکردهای مختلفی اعم از فقر مطلق یا نسبی، فقر درآمدی یا چندبعدی ارائه شده است. در ادامه به برخی از مهم‌ترین تعاریف و دیدگاه‌های موجود به فقر اشاره خواهد شد.

نخستین تلاش‌های نظام‌مند برای تعریف، اندازه‌گیری و درک ماهیت فقر به قرن نوزدهم میلادی در انگلستان بازمی‌گردد که پژوهشگر جامعه‌شناس انگلیسی بنجامین سیبوهم روان‌تری (Benjamin Seebohm Rowntree) مفهوم فقر مطلق را مطرح کرد. روان‌تری به‌عنوان یکی از پیشگامان مطالعات فقر، در سال ۱۸۹۹ با جمع‌آوری اطلاعات مفصلی در خصوص اهالی شهر یورک در انگلستان، خانوارهایی را که مجموع درآمد آنها برای دستیابی به حداقل معاش کافی نبود، فقیر نامید. روش کار روانتری به‌این‌ترتیب بود که ابتدا حداقل هزینه تأمین غذا، لباس، سوخت، اجاره و لوازم‌خانگی را برای خانوارها با سایزهای مختلف تخمین زد و آن را خط فقر (مطلق) نامید سپس تمام خانوارهایی که درآمد هفتگی‌شان از خط فقر تعیین شده (بر اساس سایز خانوار) کمتر بود، فقیر اعلام کرد. مطالعات روانتری و مفهوم حداقل معیشت و فقر مطلق او الهام‌بخش بسیاری از مطالعات بعدی در حوزه فقر بود.

در دهه ۷۰ میلادی، مفهوم جدیدی به اسم فقر نسبی که در مقابل فقر مطلق قرار دارد مطرح شد. پیتر تاون‌سند (Peter Townsend) از جامعه شناسان به نام و استاد سیاست‌های اجتماعی بین‌المللی در مدرسه اقتصاد لندن به‌عنوان یکی از پیشگامان این ایده، چنین بیان داشت که مفهوم فقر مطلق بر پایه این فرض بنا شده که حداقلی از نیازهای اساسی وجود دارد که برای همه مردم در همه جوامع یکسان است، حال‌آنکه چنین نیازهایی نه‌فقط در بین جوامع گوناگون بلکه حتی در داخل یک جامعه واحد نیز متفاوت‌اند.

از نظر تاوسند در یک جامعه زمانی می‌توان افراد، خانوارها و گروه‌ها را فقیر محسوب کرد که منابع لازم یا مطلوب برای تهیه انواع غذاها، مشارکت در فعالیت‌ها و برخورداری از امکانات و شرایط معمول در جامعه‌ای که به آن تعلق دارند را از دست داده باشند و یا منابع در اختیار آنها به‌طورجدی و اساسی از متوسط فردی یا خانوادگی متعارف کمتر باشد که نتیجه این امر کنار گذاشته شدن این گروه از افراد از زندگی اجتماعی، رسوم و فعالیت‌ها است.

با توجه به تعریف ارائه شده از سوی تاوسند می‌توان گفت در رویکرد نسبی به فقر، مردمی فقیر محسوب می‌شوند که درآمدشان حتی اگر برای بقا کافی باشد از درآمد موردنظر اجتماع بسیار پایین‌تر است. در رویکرد نسبی فقر نیز مانند فقر مطلق، برای تفکیک فقرا از دیگر افراد، از خط فقر نسبی استفاده می‌شود که به-صورت درصد معینی از میانه (یا سطح متوسط درآمد جامعه) و یا به شکل مرز درآمدی که درصدی معینی از افراد جامعه پایین‌تر از آن قرار می‌گیرند، تعریف شده است. به‌عنوان‌مثال در آمریکا، افرادی که درآمد آنها پایین‌تر از چهارپنجم میانه درآمدی جامعه باشد، فقیر محسوب می‌گردند. این معیار در مالزی دوسوم میانگین درآمدی و در اتحادیه اروپا ۶۰ درصد متوسط درآمد جامعه است.

از نظر آمارتیا سن (نوبلی است اقتصاد در سال ۱۹۹۸)، استفاده از مفهوم فقر مطلق برای کشورهای درحال‌توسعه که همچنان گرفتار گرسنگی هستند و به‌کارگیری مفهوم فقر نسبی برای کشورهای توسعه‌یافته که فقر مطلق را پشت سر گذاشته‌اند، مناسب است.

لازم به ذکر است که ازآنجاکه بر اساس خط فقر نسبی هرقدر هم درآمد افراد جامعه بالا باشد و تمامی آحاد آن از حداقل نیازها برخوردار باشند، همواره عده‌ای از افراد فقیر محسوب می‌شوند. در اکثر مطالعات، از خط فقر مطلق استفاده می‌شود. چراکه فقر مطلق برخلاف فقر نسبی درنتیجه رشد و توسعه اقتصادی تغییر می‌کند.

در سال ۱۹۸۷، آمارتیا سن با بیان این‌که فقر صرفاً پدیده‌ای تک‌بعدی نیست که بتوان آن را به‌صورت کمبود درآمد تعریف کرد، رویکرد جدیدی از فقر را تحت عنوان «فقر چندبعدی» بنیان نهاد. سن اظهار داشت فقر هنگامی ایجاد می‌شود که افراد از توانمندی‌ها و قابلیت‌های اساسی محروم‌اند و بنابراین درآمد یا تحصیلات مناسبی ندارند یا از سطوح پایینی از سلامت و بهداشت برخوردارند، در ناامنی به سر می‌برند، اعتمادبه‌نفس پایینی دارند، همچنین احساس ناتوانی و محرومیت از حقوقی که یک فرد از بدو تولد و در مقاطع مختلف زندگی در ابعاد گوناگون (سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و..) از آن برخوردار می‌شود را تجربه می‌کنند.

لازم به ذکر است که بانک جهانی و سازمان ملل متحد برای اندازه‌گیری فقر در سطح جهان، فقر مطلق و فقر چندبعدی را اندازه‌ای می‌کنند.

نگاهی به وضعیت فقر در جهان

برآوردهای بانک جهانی از برخی شاخص‌های فقر مطلق در مناطق مختلف جهان، به شرح جدول شماره (۳) است. همان‌طور که ملاحظه می‌شود، در سال ۲۰۱۵، ۱۰ درصد از جمعیت جهان با درآمدی زیر خط فقر ۱٫۹ دلار در روز زندگی کرده‌اند این در حالی است که در سال ۱۹۹۰، درآمد ۳۵٫۸۵ درصد از جمعیت زیر خط فقر ۱٫۹ دلار در روز بوده است.

آمارهای فقر بر اساس خط فقر ۱٫۹ دلار در روز در سال‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۱۵
منطقه سال نرخ فقر (درصد) شکاف فقر (درصد) شدت فقر تعداد فقرا (میلیون نفر)
خاورمیانه و شمال آفریقا ۱۹۹۰ ۶٫۱۷ ۱٫۱۵ ۰٫۳۸ ۱۴٫۱۸
۲۰۱۵ ۵٫۰۱ ۱٫۲۸ ۰٫۵۰ ۱۸٫۶۴
صحرای آفریقا ۱۹۹۰ ۵۴٫۲۶ ۲۴٫۳۳ ۱۴٫۱۵ ۲۷۷٫۵۱
۲۰۱۵ ۴۱٫۱۰ ۱۵٫۷۹ ۸٫۲۴ ۴۱۳٫۲۵
آمریکای لاتین و کارائیب ۱۹۹۰ ۱۴٫۱۹ ۵٫۷۶ ۳٫۴۱ ۶۲٫۵۷
۲۰۱۵ ۴٫۱۳ ۱٫۵۴ ۰٫۹۲ ۲۵٫۹۰
سایر مناطق با درآمد بالا ۱۹۹۰ ۰٫۴۸ ۰٫۲۸ ۰٫۲۲ ۴٫۳۲
۲۰۱۵ ۰٫۶۸ ۰٫۴۹ ۰٫۴۲ ۷٫۳۲
اروپا و آسیای مرکزی ۱۹۹۰
۲۰۱۵ ۱٫۴۷ ۰٫۴۰ ۰٫۱۸ ۷٫۱۵
شرق آسیا و اقیانوسیه ۱۹۹۰ ۶۱٫۶۰ ۲۲٫۶۴ ۱۰٫۸۲ ۹۸۷٫۰۵
۲۰۱۵ ۲٫۳۲ ۰٫۴۶ ۰٫۱۶ ۴۷٫۱۸
جنوب آسیا ۱۹۹۰ ۴۷٫۳۱ ۱۳٫۲۳ ۵٫۱۰ ۵۳۵٫۹۱
۲۰۱۵ .. .. ..
کل جهان ۱۹۹۰ ۳۵٫۸۵ ۱۲٫۷۱ ۶٫۱۲ ۱۸۹۴٫۸۲
۲۰۱۵ ۱۰ ۳٫۱۰ ۱٫۴۹ ۷۳۵٫۸۶
سایر مناطق با درآمد پایین ۱۹۹۰ ۴۳٫۱۵ ۱۵٫۲۷ ۷٫۳۴ ۱۸۹۰٫۵۰
۲۰۱۵ ۱۱٫۶۲ ۳٫۵۵ ۱٫۶۷ ۷۲۸٫۵۴

بر این اساس می‌توان گفت در فاصله سال‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۱۵ میزان فقر مطلق در جهان کاهش یافته است. بااین‌حال بانک جهانی اعلام کرده باوجود پیشرفت‌هایی که در کاهش فقر حاصل شده است، همچنان تعداد افرادی که در فقر شدید به سر می‌برند غیرقابل‌قبول است و با توجه به پیش‌بینی‌های صورت گرفته از رشد جهانی، به نظر می‌رسد که در آینده کاهش فقر به‌اندازه کافی سریع نباشد و احتمالاً نابودی کامل فقر مطلق تا سال ۲۰۳۰ به طول بینجامد.

جالب‌توجه آنکه اگرچه در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا، نرخ فقر از ۶٫۲ به ۵ درصد طی سال‌های ۲۰۱۵-۱۹۹۰ کاهش یافته اما بررسی شاخص شدت فقر در این منطقه حاکی از آن است که وضع فقرای آن طی این سال‌ها به‌مراتب بدتر شده است. ضمناً بهبود شاخص شدت فقر در منطقه شرق آسیا و اقیانوسیه طی دوره مذکور، کاملاً معنی‌دار و قابل‌توجه است.

جدیدترین برآوردهای سازمان ملل متحد از وضعیت فقر چندبعدی در ۱۰۵ کشور که ۷۷ درصد از جمعیت جهان را در خود جای داده‌اند در جدول زیر نشان داده شده است.

فقر چندبعدی در مناطق مختلف جهان در سال ۲۰۱۸
منطقه شاخص فقر چندبعدی نرخ فقر (درصد) شدت فقر تعداد فقرا (میلیون نفر)
صحرای آفریقا ۰۳۱۷ ۵۷٫۸ ۵۴٫۹ ۵۵۹٫۶
جنوب آسیا ۰٫۱۴۳ ۳۱٫۳ ۴۵٫۸ ۵۴۵٫۹
کشورهای عربی ۰٫۰۹۸ ۱۹٫۲ ۵۰٫۸ ۶۵٫۷
آمریکای لاتین و کارائیب ۰٫۰۴۲ ۱۰٫۱ ۴۱٫۸ ۵۲٫۳
شرق آسیا و اقیانوسیه ۰٫۰۲۵ ۵٫۹ ۴۳٫۱ ۱۱۷٫۷
شرق اروپا و آسیای مرکزی ۰٫۰۰۹ ۲٫۴ ۳۸٫۹ ۳٫۵

 نگاهی به وضعیت فقر در ایران

در ایران، فقر همواره مسئله‌ای مورد توجه بوده است. به‌ویژه پس از پیروزی انقلاب اسلامی که اهمیت اهدافی از قبیل حمایت از مستضعفان و نیازمندان دوچندان شد و در این راستا نه-تنها مسئله فقر و رفع آن در اصول ۳، ۲۱، ۳۱ و ۴۳ قانون اساسی و نیز در تدوین و اجرای برنامه‌های پنج‌ساله توسعه موردتوجه قرار گرفت بلکه نهادها و سازمان‌های زیادی به‌منظور توجه به مسئله فقر و حمایت از رفاه اقشار آسیب‌پذیر شکل گرفت.

خط فقر

بر اساس برآوردهای بانک جهانی در دوره زمانی ۲۰۱۷-۱۹۹۰، شاخص درصد جمعیت زیر خط فقر ۱٫۹ دلار در روز (نرخ فقر)، در ایران از روندی کاهشی برخوردار بوده است.

شاخص نسبت فقر در ایران (۲۰۱۷-۱۹۹۰)
شاخص ۱۹۹۰ ۲۰۰۰ ۲۰۱۰ ۲۰۱۷
جمعیت کل ۵۶٫۲ ۶۶٫۱ ۷۴٫۵ ۸۱٫۱
درصد جمعیت زیر خط فقر ملی .. .. .. ..
درصد جمعیت زیر خط فقر بین‌المللی ۱٫۹ دلار در روز ۵٫۶ ۲٫۶ ۱ ۰٫۲

همان‌طور که در جدول بالا ملاحظه می‌شود اطلاعات مربوط به خط فقر ملی ایران در دسترس نیست. لازم به ذکر است که در ایران انتشار شاخص خط فقر بر اساس قانون بر عهده وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی است اما این وزارتخانه از سال ۱۳۸۶ هیچ‌رقمی را در خصوص خط فقر به‌صورت رسمی منتشر نکرده است. ضمناً هیچ نهاد دیگری نیز تا سال‌های اخیر به‌طور رسمی اقدام به محاسبه و انتشار خط فقر ملی در ایران ننموده است. بااین‌حال مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌تازگی اقدام به برآورد خط فقر خانوارهای ۴ نفره در میان چهار خوشه شهری و پنج خوشه روستایی کشور در سال‌های ۱۳۹۵، ۱۳۹۶ و بهار و تابستان ۱۳۹۷ کرده است.

برآورد خط فقر ماهیانه و نرخ رشد آن در مناطق شهری- منبع مرکز پژوهش‌های مجلس (هزار تومان)
سال خط فقر خوشه اول خوشه دوم خوشه سوم خوشه چهارم
۱۳۹۵ خط فقر خانوار ۴ نفره ۱۱۰۹ ۹۸۳ ۱۳۶۵ ۲۰۷۶
۱۳۹۶ خط فقر خانوار ۴ نفره ۱۲۵۳ ۱۱۲۹ ۱۵۴۴ ۲۳۱۶
نرخ رشد نسبت به سال ۱۳۹۵(درصد) ۱۳ ۱۴٫۸ ۱۳٫۱ ۱۱٫۶
۱۳۹۷ خط فقر خانوار ۴ نفره ۱۳۱۲ ۱۱۸۰ ۱۶۱۸ ۲۴۵۰
نرخ رشد نسبت به بهار ۱۳۹۶(درصد) ۹٫۳ ۱۰٫۲ ۱۰٫۹ ۱۱٫۱
۱۳۹۷ خط فقر خانوار ۴ نفره ۱۴۸۹ ۱۳۳۱ ۱۸۱۰ ۲۷۲۸
نرخ رشد نسبت به تابستان ۹۶(درصد) ۲۵٫۸ ۴۲٫۳ ۲۳٫۹ ۲۲٫۴

همان‌طور که در جدول بالا ملاحظه می‌شود اولاً بالاترین خط فقر ماهیانه برای شهرستان تهران به‌دست آمده که در سال ۱۳۹۵ برای یک خانوار چهارنفره دو میلیون ۷۶ هزار تومان محاسبه شده و در تابستان ۱۳۹۷ در حدود دو میلیون و ۷۲۸ هزار تومان برآورد شده است. ثانیاً خط فقر در شهرستان تهران تنها در تابستان ۱۳۹۷ نسبت به بهار همان سال، ۲۷۸ هزار تومان برای یک خانوار ۴ نفره افزایش داشته که این موضوع می‌تواند نشان‌دهنده قرار گرفتن افراد بیشتری در زیر خط فقر در سال ۱۳۹۷ نسبت به سال‌های قبل باشد.

نتیجه‌گیری

بررسی شاخص‌های فقر در ایران حاکی از آن است که علی‌رغم درگیری نهادها و سازمان‌های مختلف با مسئله فقر، این پدیده همچنان یکی از جدی‌ترین معضلات کشور است.

از علل بقای فقر در کشور در کنار نبود یک برنامه جامع ملی ضد فقر، می‌توان به نابسامانی-های اقتصادی ناشی از عوامل داخلی اعم از محیط کسب‌وکار نامناسب، فضای نامساعد سرمایه‌گذاری برای بخش خصوصی، ساختار ضد تولید و غیرمولد اقتصاد ملی، چارچوب نهادی معیوب، تورم فزاینده، ناپایداری و عدم ثبات رشد اقتصادی و عوامل خارجی به‌ویژه تحریم‌های اقتصادی، اشاره کرد.

متأسفانه اقدامات صورت گرفته در راستای بهبود شاخص توسعه انسانی در کشور، کمک چندانی به فقرا نکرده است. چراکه ازیک‌طرف به دلیل ساختارهای انگیزشی معیوب، بخش خصوصی انگیزه و مجال کافی برای حضور، سرمایه‌گذاری و ایجاد اشتغال ندارد و از سوی دیگر ضعف نظام آموزشی در تربیت نیروی کار موردنیاز بازار کار، منجر به عدم شکل‌گیری فرصت‌های شغلی متناسب با پتانسیل‌های اقتصاد ملی شده است که این مسئله دستیابی اقشار آسیب‌پذیر به اشتغال پایدار را با محدودیت جدی مواجه ساخته است.

از سوی دیگر اقدام دولت درزمینهٔ پرداخت یارانه در قالب اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها نیز اثر معناداری در بهبود توزیع درآمد و افزایش رفاه خانوارهای کشور به‌ویژه فقرا نداشته است. دلیل این امر را می‌توان در عدم شناسایی درست گروه‌های هدف، پرداخت یکسان مبلغ یارانه نقدی به کلیه افراد و نیز کاهش قدرت خرید یارانه‌های عام پرداختی به‌واسطه تورم‌های قیمتی، جستجو کرد.

 با توجه به توصیه‌های بانک جهانی و تجربه کشورهای موفق درزمینهٔ کاهش فقر، به نظر می‌رسد در راستای کاهش فقر در کشور ضروری است راهکارهای زیر در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گیرد:

  • تدوین برنامه جامع کاهش فقر
  • مبارزه با فساد، اصلاح چارچوب نهادی و سیستم پاداش‌دهی در کشور به سمت فعالیت-های تولیدی و اشتغال‌زا
  • بهبود محیط کسب‌وکار برای جذب سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی
  • کنترل تورم به‌منظور جلوگیری از افزایش خط فقر
  • توجه به مسئله حکمرانی خوب در کشور با فراهم ساختن نهادهای پشتیبان بازار
  • افزایش کیفیت قوانین و مقررات در راستای پاسخگو ساختن دولت و سایر نهادها به اقشار آسیب‌پذیر
  • هدفمند نمودن یارانه‌ها از طریق پرداخت‌های انتقالی نقدی هدفمند به‌جای پرداخت‌های انتقالی نقدی همگانی
  • آموزش اقشار آسیب‌پذیر در راستای ارتقاء مهارت‌ها و شانس آنها برای جذب در بازار کار
  • افزایش امنیت نیازمندان از طریق اجرای سیاست‌های حمایتی هدفمند و ارائه چترهای حمایتی و بیمه‌های اجتماعی
  • توانمندسازی فقرا، رایزنی با آنها و ایجاد کمپین‌های اجتماعی به‌منظور تعامل مؤثر با تمامی مسئولان و سازمان‌های دولتی
  • تشکیل انجمن‌های محلی.