رویکرد جامع به مسئله فقردی ۵, ۱۳۹۸

رویکرد جامع به مسئله فقر

مهم‌ترین راهکار مبارزه با فقر در ایران

باقردرویشی، استادیار گروه اقتصاد، دانشکده ادبیات و علوم انسانی دانشگاه ایلام

در دهه‌های گذشته برای مواجهه با پدیده فقر راه‌حل‌های متعددی ارائه شده، از جمله می‌توان به رشد اقتصادی پایدار به نفع فقرا توانمندسازی فقرا، ارتقای سرمایه انسانی فقرا(آموزش، بهداشت و تغذیه)، ایجاد تور امنیت اجتماعی برای افراد ناتوان، توسعه اجتماعی(شامل توسعه سرمایه انسانی، سرمایه اجتماعی و حمایت اجتماعی) و در نهایت مدیریت اقتصاد کلان و حکمرانی خوب اشاره کرد. رویکردهای مذکور را می‌توان در دو دسته کلی، یکی مبتنی بر رشد اقتصادی و دیگری در قالب برنامه‌های توسعه اجتماعی مطرح کرد. بنیان راه‌حل مبتنی بر رشد اقتصادی فرضیه مشهور نشت به پایین^[۱] است که بر اساس آن رشد به‌ عنوان عامل اصلی کاهنده فقر، معرفی ­شد، اما عملکرد کشورهای آسیای شرقی در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ نشان داد که رشد سریع توأم با نابرابری کمتر، می­تواند فقر را به مقدار بیشتری کاهش دهد. در این دوره اجماع عمومی‌ مبنی بر ضعف ابزار رشد به‌ عنوان تنها ابزار کاهنده فقر به وجود آمد، به‌ طوری‌که در دهه ۱۹۹۰ رشد فقرزدا مطرح شد. بر اساس تعریف بانک جهانی رشد فقرزدای ضعیف، رشدی است که فقر را هر چند اندک کاهش دهد که بر این اساس اکثر فرآیندهای رشد، فقرزدا هستند. در مقابل رشد فقرزدای قوی، رشدی را فقرزدا می‌داند که میزان فقر را کاهش دهد. طبق این تعریف نرخ رشد درآمد فقرا از نرخ رشد درآمد غیرفقرا بیشتر افزایش می یابد. در زمینه تاثیر رشد اقتصادی بر فقر، نتایج مطالعات صورت گرفته در کشور[۲] بیانگر آن است که رشد اقتصادی همواره و برای همه گروه‌های شغلی فقرزدا نیست. به طوری‌که نتیجه بررسی‌های صالحی اصفهانی(۱۳۹۶) نشان می‌دهد که دهک درآمدی اول از رشد ۱۱ درصدی سال ۱۳۹۵ هیچ بهره‌ای نبرده است. در این زمینه همچنین نتیجه مطالعه درویشی و محمدیان(۱۳۹۸) نشان می‌دهد که خانوارهای با حداقل شکاف فقر را می‌توان با نرخ‌های رشد معمول ۳ درصد از فقر رها ساخت و حتی با این نرخ رشد می‌توان خانوارهای با شکاف فقر متوسط را نیز در یک بازه ده ساله از فقر نجات داد. مسئله اصلی خانوارهای با شکاف فقرهای بزرگ هستند که تنها با نرخ‌های رشد ۱۲ درصدی آن هم در طی یک بازه زمانی ۱۰ ساله از فقر رهایی می‌یابند. این یافته‌ها مبتنی بر ثبات تعداد فقرا در طی زمان است که در واقعیت با رشد تعداد فقرا در طی زمان، مدت زمان لازم افزایش خواهد یافت.

علی رغم مباحث مذکور پدیده فقر در ایران و شیوه‌های مواجهه با آن دارای مشخصه‌های مختص به خود است. در این زمینه می‌توان به موراد زیر اشاره کرد:

1. جدی ترین چالش کشور در رابطه با فقر مسئله شناسایی فقرا است. در ایران نظام مالیاتی کارآمدی جهت شناسایی سطوح درآمدی افراد وجود ندارد. در نتیجه به دلیل فقدان اطلاعات لازم، میزان خطاهای شمول(وارد کردن غیرفقرا) و حذف(عدم پوشش فقرا) در برنامه‌ها بسیار بالا است که نتیجه آن هدر دادن منابع دولت و تاثیر ناچیز بر فقر کل است. از طرف دیگر جهت شناسایی فقرا به جای روش تمام‌شماری از روش‌های مبتنی بر درخواست/ تقاضا استفاده می‌شود که باعث شده بسیاری از مناطق دورافتاده و فقیرنشین تحت پوشش قرار نگیرند زیرا روش مبتنی بر تقاضا برای مناطق با میزان فقر پایین و دارای سطح تحصیلات یا آگاهی بالا مناسب است در حالی‌که در شرایط میزان فقر بالا و شرایط بحران باید از روش تمام‌شماری استفاده شود.
2. در هیچکدام از برنامه‌هایی که تاکنون برای مواجهه با فقردر کشور طراحی شده، خط فقر استاندارد و رسمی ملاحظه نمی‌شود که ملاک عمل سیاستگذار قرار گرفته باشد. علاوه بر فقدان وجود خط فقر روش مورد استفاده برای مفهوم‌سازی فقر نیز اهداف کاهش فقر را تحت تاثیر قرار داده، به طوری‌که از بین چهار مفهوم فقر مطلق(هدف برآوردن نیازهای اساسی و پایه)، فقر نسبی(هدف ایجاد برابری)، فقر به عنوان وابستگی(هدف استغناء و بی‌نیازی)، فقر به عنوان طرد شدن(هدف مشارکت افراد در فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی) و در نهایت فقر به عنوان محرومیت از امکانات(هدف توسعه انسانی)، در ایران تمرکز بیشتر بر فقر مطلق بوده و باعث شده که تلاش‌ها بیشتر معطوف به کمک به افراد کم‌ درآمد شود تا نیازهای پایه آنها را از طریق مداخلاتی از قبیل سبد غذایی، سرپناه برای افراد بی‌خانمان، کلینک‌های مراقبت‌های بهداشتی برآورده سازند.
3. در ایران نه تنها افراد بیکار گرفتار فقر هستند بلکه امروزه بحث فقر گروه وسیعی از شاغلین نیز مسئله‌ای جدی و در خور توجه است.
4. در برنامه‌های مرتبط با فقر در ایران اصول بنیادین زیر نادیده گرفته شده است، جمع‌آوری داده‌ها و اطلاعات لازم، بررسی سازگاری و صحت اطلاعات، وارد کردن اطلاعات گردآوری شده در یک سیستم اطلاعاتی یکپارچه و شناسایی خانوار‌های فقیر با استفاده از روش‌های علمی(مبتنی بر آزمون‌های تقریب وسع) و در نهایت به روز کردن داده‌ها به شکلی پویا به گونه‌ای که خانوارهای فقیر جدید وارد و خانوراهای تحت پوشش رها یافته از فقر، خارج شوند.
5. فقر پدیده‌ای پویا است یعنی در طی زمان، تعداد زیادی از مردم در فقر وارد یا از فقر خارج می‌شوند. پس برای سیاستگذاری کارا باید دو مسئله فقر(وضعیت موجود محرومیت) و آسیب‌پذیری(پیش‌بینی فقرای آینده) به طور همزمان مورد توجه قرار گیرند. توجه به آسیب‌پذیری از چند جنبه دارای اهمیت است، اول، در زمینه طراحی سیاست‌های مبارزه با فقر مسئله آینده‌نگری مهم است یعنی باید در طراحی این سیاست‌ها برای سوالاتی مانند چه کسی احتمال دارد در آینده فقیر شود، با چه احتمالی فقیر خواهد شد و شدت فقر وی چه میزان خواد بود، پاسخی فراهم شود. دوم، مطالعه آسیب‌پذیری در مقابل فقر در زمینه سیاست‌های پیشگیرانه فقر در آینده و سیاست‌های تعدیل فقر موجود کمک می‌کنند. توجه غیر معنی‌دار به مسئله آسیب‌پذیری در کشور یکی از مشخصه‌های خاص برنامه‌های حمایت اجتماعی کشور است. نتایج بررسی‌های نگارنده نشان می‌دهد که تعداد خانوارهای آسیب‌پذیر(فقرای آینده) بیش از فقرای کنونی است و اگر تدابیری جدی در راستای تحت پوشش قرار دادن خانوارهای آسیب‌پذیر اندیشیده نشود پدیده فقر به صورت مزمن و بین‌نسلی ادامه خواهد یافت. حتی بدون بررسی‌های دقیق علمی آمارهای مربوط به تعداد حاشینه‌نشینان(حدود ۱۲ میلیون نفر)، معتادین(بین ۳ تا ۴ میلیون نفر)، زنان سرپرست خانوار(حدود ۲.۶ میلیون نفر) و اینکه صرفاً حدود ۵ میلیون نفر تحت پوشش نهادهای حمایتی هستند به خوبی دامنه آسیب‌پذیری را نشان می‌دهد.
6. میزان فقر چندبعدی در کشور به طور معنی‌داری بالا است به طوری‌که بر اساس گزارش معاونت رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، ١٧ درصد از خانوارهای شهری کشور(در سطح استان سیستان ‌و بلوچستان ۴۵ درصد، کردستان ۴٣ درصد و هرمزگان ٣٨ درصد) و ۴٠ درصد از خانوارهای روستایی ایران(در سطوح استانی درسیستان ‌و بلوچستان ٨٢ درصد، کردستان ۶١ درصد، هرمزگان ۵٨ درصد و خراسان‌شمالی ۵۶ درصد) دچار فقر چندبُعدی‌اند.

 نتایج مذکور بیانگر آن است که تعدیل فقر در کشور در کوتاه‌مدت و حتی میان‌مدت به وسیله سیاست‌های رشدمحور با نرخ‌های رشد تجربه شده قابل حل نیست وکاهش معنی‌دار فقر نیازمند حمایت‌های جامع‌تر اجتماعی در قالب برنامه‌های توسعه اجتماعی است. از طرف دیگر بعد از اجرای یارانه‌های نقدی همگانی تغییرات ساختاری(اقتصادی و اجتماعی) گسترده‌ای رخ داده که خانوارهای غیرآسیب‌پذیر قبل از ارجای طرح هم اکنون در معرض فقر قرار گرفته‌اند. بنابراین اگرچه رشد اقتصادی برای تعدیل فقر لازم است اما به تنهایی کافی نیست زیرا آثار سرریز رشد در میان‌مدت و بلندمدت ظاهر خواهد شد در حالی‌که اگر برنامه‌ای جامع برای مواجهه با فقر نداشته باشیم روز به روز خانوارهای بیشتر و بیشتری در دام فقر گرفتار می‌شوند.

علی‌رغم اینکه در مواجهه با فرآیند طاقت‌فرسای کمک به فقرا برای شکستن سیکل فقر، راه‌حل ساده‌ای وجود ندارد، برنامه‌های توسعه اجتماعی حول سه نقطه کانونی، اول، جامعیت و فراگیری(شامل دامنه متنوعی از خدمات است که تلاش می‌کند بین نیازهای فردی و اجتماعی ارتباط برقرار کند)، دوم، همدستی و همکاری(شامل ایجاد شبکه‌ای بین مشارکت‌کنندگان است که می‌تواند دامنه وسیعی از همکاری‌های رسمی و غیررسمی را در بر داشته باشد) و سوم، سازماندهی اجتماعی(به وسیله آن افراد بومی و محلی می‌توانند در برنامه مشارکت و از این طریق درک کنند که چگونه زندگی شخصی آنها و رفاه اجتماعی به هم وابسته است) متمرکز شده‌اند. در این زمینه میلر و همکاران(۲۰۰۴)[۳] معتقدندکه خروج از فقر نیازمند شش عنصر به هم وابسته برای خوداتکایی است که باید شناسایی و پیگیری شوند. این مراحل شامل درآمد و دارایی اقتصادی، آموزش و مهارت‌ها، مسکن و محیط زندگی سالم و جذاب، دسترسی به خدمات بهداشتی و درمانی و دیگر خدمات مورد نیاز عمومی، روابط نزدیک مانند ایجاد شبکه‌های اجتماعی بین فقرا و تدبیر و کاردانی فردی و توانایی مدیریت و رهبری است.

بر اساس رویکرد جامع به مسئله فقر، کاهش فقر در مقیاس وسیع زمانی اتفاق می‌افتد که از طریق تلاش‌های جامع و چندبخشی به آنها پرداخته شود. فقر دارای علل مرتبط زیادی است. در عمل در خصوص هر خانواده، هر مشکل تاثیر دیگر مشکلات را تقویت می‌کند و این مشکلات آنقدر به صورت تنگاتنگ در هم گره خورده‌اند که تغییر در یکی می‌تواند یک رشته واکنش را به همراه داشته باشد که نتایج آن خیلی فراتر از علت اصلی اولیه خواهد بود. بنابراین اگر مشکلات در هم گره خورده‌اند، راه‌حل‌ها نیز باید چنین باشند. تنها داشتن شغل کافی نیست، بیمه درمانی به تنهایی نمی‌تواند کافی باشد، خانه خوب به تنهایی نمی‌تواند کافی باشد، حمل و نقل قابل اطمینان، بودجه‌بندی محتاطانه خانواده، فرزندپروری و تحصیل کارآمد نیز نمی‌توانند کافی باشند زمانی که هر یک به صورت مجزا از بقیه باشد. به عبارت دیگر با وجود بالا بودن میزان فقر چندبعدی در ایران هیچ متغیر منفردی وجود ندارد که بتواند تغییر داده شود تا به افراد کمک کند تا از فقر رهایی یابند. بنابراین اگر مشکلات در هم گره خورده‌اند، راه‌حل‌ها نیز باید در هم گره خورده باشند. از این روجهت کاهش معنی‌دار در فقر کشور، عزم باید به سمت یک چارچوب جامع جزم شود. چنین چارچوب جامعی به صورت شماتیک در نمودار(۱) تصویر شده است.

نمودار(۱) نشان می‌دهد که استراتژی‌های بنیادین خاصی وجود دارند که کمک می‌کنند تا افراد از بحران خارج شوند، اما در صورت عدم وجود مداخلات اضافی افراد آسیب‌پذیر باقی خواهند ماند و خیلی زود دوباره به وضعیت بحرانی بر خواهند گشت. این امر نشان می‌دهد که بازه وسیعی از استراتژی‌ها و در سطوحی مختلف، در طول یک دوره زمانی می‌بایست اتخاذ شوند تا انباشتی از دارایی‌ها حاصل شده و شرایطی ایجاد شود که به طور قطع بتوان گفت که یک خانواده پیشرفت داشته و از فقر رهایی یافته است. آنچه که برخی افراد آن را “بنیاد یا شالوده” می‌نامند، دیگران آن را “مسیر” نامیده‌اند. نمودار(۱) نشان می‌دهد که سطوح اقدام، به استراتژی”مسیرهایی” که اتخاذ می‌کنند مربوط می‌شود، اما هر سطح نیز استراتژی‌های خاصی دارد. با این وجود، زمانی که برنامه‌ای را برای کاهش فقر طرح‌ریزی می‌کنیم، این تصویر شماتیک راهی بسیار سودمند برای سازماندهی افکار است.

نمودار(۱): چارچوب جامع برای کاهش فقر

منبع : درویشی، محمدیان(۱۳۹۷)

دامنه استراتژی‌هایی که می‌توانند مبتنی بر نمودار(۱) به منظور کاهش فقر مورد استفاده قرار گیرند بسیار گسترده است. طبقه‌بندی این استراتژی‌ها به دسته فعالیت‌های معمول می‌تواند سودمند باشد اما دسته‌بندی فعالیت‌ها ممکن است با ریسک همراه باشد، چون استراتژی‌ها منحصراً مستقل از هم نیستند. به عنوان مثال، یک استراتژی که به منظور کمک به خانواده‌ها برای غلبه بر فقر مورد استفاده قرار گرفته است ممکن است برای کاهش آسیب‌پذیری جامعه به عنوان یک کل نیز مورد استفاده قرار گیرد. دسته‌بندی‌های زیر به منظور کمک به سازماندهی افکار خواننده ارائه شده‌اند، اما می‌بایست شرایط فوق را نیز در زمان خواندن آنها مد نظر داشت. مداخلات مرتبط با کاهش فقر بر اساس اینکه آیا برنامه‌ریزی‌ شده یا نظامند هستند، دسته بندی می‌شوند. مداخله برنامه‌ریزی شده معمولاً از طریق طراحی و اجرای یک برنامه خاص یا گروهی از برنامه‌ها به دست می‌آید. برنامه‌ها می‌توانند کوتاه‌مدت یا بلندمدت، در مقیاس کلان یا در مقیاس خرد باشند. برنامه‌ها را می‌توان به شکل کوششی مجزا یا به صورت چارچوبی جامع و تلفیقی از برنامه‌های تکمیلی اجرا کرد. برنامه‌ها عموماً بر کمک به خانواده‌ها و افراد برای پیشرفت در سیستم‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی جامعه تمرکز دارند. یک برنامه با احیای مداوم منابع انسانی، مالی و دیگر منابع پشتیبانی می‌شود. از طرف دیگر مداخله نظام‌مند مداخله‌ای است که تلاش می‌کند تا جنبه یا جنبه‌هایی از سیستم‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی جامعه را تغییر دهد. مداخله نظام‌مند تغییری را در نحوه عملکرد یک سیستم ایجاد می‌کند در حالی که یک مداخله برنامه‌ریزی شده عموماً در جهت کمک به گروه‌ها و افراد جهت‌گیری شده است تا آنها را با الزامات یک سیستم تطبیق دهد. مداخلات نظام‌مند عموماً به این منظور طراحی شده‌اند که یک سیستم را اصلاح کنند تا نیازهای گروه‌ها یا افراد خاصی را در خود بگنجاند. زمانی که مداخلات نظام‌مند اجرا شوند، ممکن است به منظور تقویت به نوسازی مداوم منابع نیاز داشته یا نداشته باشند. مداخلات نظام‌مند عموماً، اما نه منحصراً، نیازمند تغییرات در سیاست‌ها، اعمال یا سیستم‌های دولت هستند. جوامع نقش‌های مختلفی، شامل حمایت، در تشویق و کمک به دولت‌ها در ایجاد تغییرات لازم ایفا می‌کنند. تمایز بین مداخلات برنامه‌ریزی شده و نظام‌مند کمی ساختگی است. بسیاری از مداخلات دارای هم مولفه برنامه‌ریزی شده و هم مولفه نظام‌مند هستند. برخی از مداخلات به عنوان مداخلات برنامه‌ریزی شروع می‌شوند سپس به حدی گسترده اتخاذ می‌شوند که کل سیستم تغییر می‌کند تا آنها را در خود تلفیق کند. برخی از مداخلات برنامه‌ریزی شده تنها در صورتی به تاثیر قابل توجهی دست پیدا می‌کنند که مداخلات نظام‌مند نیز اعمال شوند. در جداول(۱، ۲و۳) استراتژی‌های موجود بر اساس رویکرد جامع به مسئله فقر(شامل استراتژی‌های شانس اول، استراتژی­های خانوار محور، استراتژی‌های تقویت جوامع محلی و استراتژی‌هایی که به سمت تقویت سازمانی جهت‌گیری شده‌اند) ارائه شده‌اند.

جدول(۱): مداخلات نظام‌مند و برنامه‌ریزی شده در خصوص استراتژی‌های شانس اول ^[۴]

منبع : درویشی، محمدیان(۱۳۹۶)

       جدول(۲): مداخلات نظام‌مند و برنامه‌ریزی شده خانواده محور^[۵]

ادامه جدول(۲):………………………………………………………………………………………………………………………………

منبع: درویشی، محمدیان(۱۳۹۶)

جدول(۳): مداخلات نظام‌مند و برنامه‌ریزی شده در خصوص  تقویت جوامع محلی^[۷] و تقویت سازمامی

ادامه جدول(۳): ……………………………………………………………………………………………………………………………….

منبع: درویشی، محمدیان(۱۳۹۶)

منابع:

• ابونوری و قادی(۱۳۸۶)، برآورد اثر رشد اقتصادی بر فقر در ایران، فصلنامه پژوهش‌های اقتصادی ایران، سال نهم، شماره ۳۰ .
• پروین، سهیلا و همکارن(۱۳۹۲)، شناسایی رشد بخش‌های اقتصادی در کاهش فقر با استفاده از رویکرد ضرایب فراینده قیمت ثابت SAM ، فصلنامه پژوهش‌های رشد و توسعه اقتصادی، سال سوم، شماره دهم.
• درویشی، باقر، احمدی‌خواه، مهین(۱۳۹۶)، اندازه‌گیری رشد فقرزدا در مشاغل آزاد و مزد و حقوق‌بگیر طی پنج برنامه توسعه، فصلنامه مطالعات اقتصادی کاربردی در ایران، سال ششم، شماره ۲۴٫
• درویشی، باقر، امیدی، مهدی و جانی، بهاره(۱۳۹۷)، تجزیه پویای فقر در طی چهار برنامه توسعه ایران: بر اساس روش جدید تجزیه شش جزئی، پژوهش‌های رشد و توسعه پایدار سال هجدهم، شماره ۱.
• درویشی، باقر و  محمدیان، فرشته(۱۳۹۶)، طرح جامع فقر در استان ایلام، معاونت اقتصادی، استانداری ایلام.
• درویشی، باقر، محمدیان، فرشته و احمدی‌خواه، مهین(۱۳۹۷)، بررسی تاثیر هدفمندی یارانه‌ها بر مشاغل آزاد و مزد و حقوق بگیر: با تاکید بر فقر و نابرابری، معاونت پژوهش و فناوری، دانشگاه ایلام.
• درویشی، باقر، محمدیان، فرشته و احمدی‌خواه، مهین(۱۳۹۸)، بررسی تاثیر هدفمندی یارانه ها بر مشاغل آزاد و مزد و حقوق بگیر: با تاکید بر فقر و نابرابری، فصلنامه مطالعات اقتصادی کاربردی ایران، شماره ۲۹٫
• درویشی، باقر، محمدیان، فرشته(۱۳۹۸)، تحول فقر در استان ایلام طی برنامه‌های دوم تا پنجم توسعه: با تاکید بر آثار سیاست هدفمندی یارانه‌ها، فصلنامه مجلس و راهبرد(آماده انتشار).
• راغفر، حسین و همکاران (۱۳۹۴)، بررسی رابطه رشد اقتصادی با فقر و نابرابری در ایران طی برنامه های اول تا چهارم توسعه، فصلنامه علمی پژوهشی مطالعات اقتصادی کاربردی ایران، سال چهارم، شماره ۱۶٫
• [۱]. Trickle down hypothesis
• [۲]. راغفر و همکاران(۱۳۹۴)، ابونوری و قادی(۱۳۸۶)، پروین و همکارن(۱۳۹۲) و درویشی و احمدی خواه(۱۳۹۶)
• [۳]. Miller, et. al (2004)
• [۴]. First Chance Strategies
• [۵]. Strategies Primarily Directed at Individual Households
• [۶]. Individual Development Accounts
• [۷]. Strategies Primarily Directed at Strengthening Local Communities
• [۸]. Strong local enterprises
• [۹]. Setting up a revolving loan fund
• [۱۰]. Community programming
• [۱۱]. Incorporating community programming.
• [۱۲]. Community based planning
• [۱۳]. Strategies Directed at Organizational Strengthening
• [۱۴]. Community development corporations.
• [۱۵]. Leadership development programs